Com uma dotação 3,2 mil milhões de euros, o Programa Operacional Fatores de Competitividade (COMPETE), no âmbito do QREN, tem como principal missão promover a melhoria sustentada da competitividade da economia portuguesa num contexto de mercado global, intervindo sobre dimensões consideradas estratégicas, como a inovação, o desenvolvimento científico e tecnológico, a internacionalização, o empreendedorismo e a modernização da Administração Pública.
Aproximando-se o final da implementação do Programa (2007-2013) e encontrando-se em preparação um novo ciclo de apoio à competitividade e internacionalização (2014-2020), foi contratualizada, através de concurso público internacional, a realização de uma avaliação intercalar do Programa, centrada nas suas realizações e resultados. Esse estudo de avaliação foi adjudicado ao consórcio Augusto Mateus & Associados e PwC Portugal, e já se encontra concluído.
O Caderno de Encargos do estudo de avaliação incluiu um conjunto de questões de avaliação que se pretendia ver respondidas: questões específicas, orientadas para a avaliação de desempenho do Programa face às suas prioridades e objetivos, e questões temáticas de aprofundamento sobre alguns dos instrumentos do Programa. O processo de avaliação implicou a auscultação de inúmeros atores (as agências públicas com intervenção na análise de candidaturas e acompanhamento dos projetos, os promotores dos projetos e os destinatários das intervenções), tendo sido realizadas cerca de 50 entrevistas, 2750 inquéritos, 11 workshops, 12 estudos de caso sobre projetos apoiados e 2 análises de benchmarking internacional.
Nos pontos seguintes apresenta-se uma súmula de algumas das principais conclusões extraídas do referido estudo de avaliação, podendo o mesmo ser consultado e analisado para maior detalhe:
1.1. O desempenho do COMPETE em matéria de realizações e resultados é satisfatório?
O COMPETE está a ter um desempenho positivo enquanto instrumento de promoção dos fatores de competitividade da economia portuguesa. O universo de unidades empresariais apoiadas pelo COMPETE compara positivamente com o universo empresarial português, sinalizando que o Programa está a intervir sobre as unidades mais dinâmicas e de melhor qualidade da economia portuguesa, o que reflete também uma maior ambição e melhor programação do COMPETE face às experiências anteriores de instrumentos de política pública desta natureza.
1.2. Quais os contributos efetivos das intervenções apoiadas para a concretização dos objetivos do COMPETE, em cada uma das suas prioridades estratégicas?
A avaliação efetuada aponta no sentido de resultados significativos das intervenções ao nível da qualificação do tecido produtivo, com sinais de upgrading do perfil de especialização produtiva da economia portuguesa e de qualificação dos recursos e estratégias e renovação dos modelos de negócio empresariais.
Verificam-se também resultados significativos ao nível da internacionalização e reforço das exportações nacionais, quer pela magnitude dos apoios afetos especificamente ao objetivo da promoção internacional, quer pelos impactos esperados e efetivos identificados no contexto dos projetos apoiados, designadamente em atividades de maior intensidade tecnológica.
Aparentemente os resultados no que respeita à qualificação da Administração Publica e à eficiência da ação do Estado parecem ter sido mais moderados, justificando-se este desempenho pelas restrições orçamentais e pelos condicionalismos administrativos e burocráticos que caracterizam a atividade da Administração Pública, em particular, e as alterações estratégicas e de governação, no período de implementação do Programa. Neste domínio, os projetos apoiados parecem estar mais focados no aumento da eficiência e racionalização de custos no âmbito da Administração Pública, do que na diminuição dos custos de contexto e melhoria da qualidade dos serviços públicos.
Também os resultados ao nível da promoção de uma economia baseada no conhecimento e na inovação parecem ser relevantes com efeitos significativos no incentivo à I&D empresarial e à articulação entre empresas e centros de saber.
A análise desenvolvida sinaliza também a existência de níveis de incentivo significativos por parte do COMPETE, ou seja, boa parte das intervenções não teriam tido lugar na ausência do apoio do Programa.
1.3. Quais os contributos efetivos das intervenções apoiadas para a concretização dos objetivos do COMPETE?
O COMPETE tem tido impactos significativos ao nível da evolução das exportações, emprego, VAB e despesas de I&D, surgindo o universo apoiado pelo Programa com um melhor desempenho do que o verificado pelo grupo de controlo, sendo as diferenças mais significativas as registadas em termos de exportações (cerca de 17 pontos percentuais melhor no universo apoiado pelo Programa), emprego (15 p.p.) e VAB (12 p.p.), mas também a despesa total em I&D (7 p.p.).
Os níveis de despesa adicional induzidos pelo COMPETE terão gerado acréscimos de VAB anuais entre 0,1 e 0,2%.
A avaliação dos promotores de projetos relativamente ao grau de durabilidade dos efeitos sobre a evolução das empresas sugere também efeitos duradouros e sustentáveis decorrentes das intervenções.
1.4. Qual o contributo do COMPETE para a qualificação do tecido produtivo, por via do upgrading do perfil de especialização e dos modelos empresariais?
O COMPETE parece estar a contribuir para um certo upgrading do perfil de especialização produtiva da economia portuguesa, na medida em que estão sobrerepresentadas nos sistemas de incentivos do COMPETE, face ao universo empresarial nacional potencialmente elegível, as estratégias mais intensivas na I&D, diferenciação de produto, associadas à competitividade valor/ não-custo, e na exploração de economias de escala, ao contrário, particularmente, do que acontece com as indústrias que assentam a sua competitividade no baixo custo do fator trabalho.
Também os níveis médios-baixos e, particularmente, médios-altos e altos de intensidade tecnológica estão sobrerepresentados nos sistemas de incentivos do COMPETE face ao universo empresarial nacional potencialmente elegível, ao contrário do que acontece com as indústrias de baixa tecnologia.
Verifica-se um contributo positivo do COMPETE para a qualificação das estratégias empresariais e para a renovação dos seus modelos de negócio, traduzindo efeitos favoráveis ou muito favoráveis em matéria não só de expansão da capacidade produtiva e da produção, mas também de lançamento de novos produtos/ serviços, de diferenciação e qualificação dos bens e serviços já existentes e de introdução de novos processos produtivos. Ainda neste domínio, a análise fatorial conduzida aos resultados do inquérito levado a cabo junto de promotores de projetos apoiados nos sistemas de incentivos de base empresarial parece confirmar, também esta ideia, permitindo retirar a conclusão de que os impactos mais fortes foram registados em matéria de lançamento de novas áreas de negócio e de novos produtos/ serviços, de diferenciação de produtos/ serviços, de I&D empresarial, de cooperação empresarial e com as infraestruturas de suporte às diferentes atividades económicas.
1.5. Qual o contributo do COMPETE para uma maior orientação para os mercados internacionais do conjunto da economia portuguesa, por via do incremento da produção transacionável ou internacionalizável?
Entre 2007 e 2012 o COMPETE apoiou nos sistemas de incentivos, investimentos empresariais de promoção internacional no valor de 359 milhões de euros (7% do investimento total apoiado neste instrumento), a que acresceram investimentos de aproximadamente 135 milhões de euros de natureza eminentemente coletiva enquadrados no âmbito do SIAC (cerca de 55% de todo o investimento apoiado neste instrumento). Em paralelo, o COMPETE vinculou grande parte dos apoios à produção transacionável e às empresas exportadoras, priorizando desta forma ainda mais o objetivo da internacionalização; ao fazê-lo, induziu uma seleção de projetos e de promotores em forte convergência com os restantes objetivos estratégicos estabelecidos pelo Programa.
Os resultados do inquérito às empresas relativamente aos resultados efetivos quási-efetivos sugerem um aumento das exportações de 36% e uma evolução da orientação exportadora em linha com o projetado. A análise dos resultados de natureza mais qualitativa identifica efeitos significativos de internacionalização do negócio, sobretudo para novos mercados extra-UE, com a diversificação de mercados e da complexidade na abordagem aos mesmos e, ainda, no alargamento da base exportadora nacional. A análise fatorial realizada identificou também entre as áreas com impacto mais forte a internacionalização, marketing e comercialização.
1.6. Qual o contributo do COMPETE para a promoção de uma economia baseada no conhecimento e na inovação, por estímulo ao desenvolvimento científico e tecnológico e do fomento do empreendedorismo?
O COMPETE fez uma aposta muito significativa no objetivo estratégico de promoção da economia baseada no conhecimento e na inovação em Portugal, designadamente pelo apoio massivo à I&D (em particular de base empresarial), à promoção da articulação entre as empresas e os centros de saber e à inovação de produto/ processo.
O apoio do Programa à I&D empresarial foi muito expressivo (cobrindo uma despesa elegível que atingiu cerca de 359 milhões de euros), materializando uma das principais concretizações do Programa e contribuindo de forma muito significativa para o aumento acentuado do investimento das empresas neste importante fator dinâmico de competitividade, ainda que em termos regionais os efeitos daí decorrentes se tenham confinado essencialmente à região Norte do país.
De igual forma, tanto a articulação entre empresas e centros de saber como a difusão, transferência e utilização de tecnologias, conhecimento e resultados de I&DT por parte das empresas contaram com um impulso sem precedentes do COMPETE, em particular do SI I&DT, uma vez que as empresas são praticamente ausentes no SAESCTN.
A execução do SAESCTN demonstrou uma elevada eficácia em termos de consolidação do sistema de C&T nas três regiões Convergência do Continente, em particular no Norte e no Centro, abrangendo a generalidade das grandes áreas científicas, com destaque para as ciências tecnológicas. Essa consolidação incide massivamente no setor institucional Ensino Superior e, em particular, em quatro universidades públicas (Porto, Coimbra, Aveiro, Minho).
Confirma-se que o contributo do SAESCTN para a produção científica nacional em termos de publicações foi relevante, inserindo-se e potenciando uma dinâmica não apenas de convergência com os países mais avançados, em termos de produção científica, mas também de consolidação de um sistema científico bem inserido em plataformas e redes de conhecimento internacionais.
2. Nos pontos seguintes explicitam-se as principais recomendações apresentadas pela equipa de avaliação intercalar do COMPETE, que como se pode constatar se encontram particularmente dirigidas para o futuro domínio temático Competitividade e Internacionalização do Portugal 2020:
2.1. Tendo em conta a constatação de que, face à conjuntura, os efeitos do COMPETE não se terão materializado de forma plena, importa contemplar no período remanescente do COMPETE mas, fundamentalmente, no próximo período de programação, instrumentos de apoio que permitam o acompanhamento aos promotores apoiados pelo COMPETE para que o potencial de transformação estrutural e de desempenho presente nos projetos apoiados não seja perdido.
2.2. A complementaridade interna dos diversos instrumentos deve ser mais acautelada no próximo período de programação, nomeadamente promovendo a ligação da I&D e da Inovação com o mercado ou contemplando um papel mais ativo para instrumentos como a engenharia financeira ligando-os às prioridades estratégicas de transformação estrutural.
2.3. Se o COMPETE já orientou a procura dirigida ao sistema para as lógicas de intervenção mais interessantes, é importante aumentar a seletividade e contemplar, para além de instrumentos que apoiem a intensificação da exploração dos fatores competitivos avançados por parte das unidades mais dinâmicas, também os que promovam a adoção dessas estratégias por parte de empresas que ainda não o fazem. Nesse sentido, e face à relevância que a dimensão territorial assume na análise dos projetos, é importante desenvolver um verdadeiro interface com regiões no sentido de avaliar a relevância do impacto do projeto e da empresa na região.
2.4. Deve ser ponderada em termos de conceção do programa a possibilidade de dar maior relevância à lógica de empresa enquanto entidade destinatária das intervenções. Devem ser criados mecanismos que promovam articulação mais efetiva entre os esforços de capacitação das pessoas e empresas, via FSE, e os investimentos integrados de qualificação, I+D+I e internacionalização, via FEDER, e a possibilidade de mobilização de diversos instrumentos em fases diversas dos ciclos de investimento das empresas, dando corpo à lógica plurifundo dos novos Programas Operacionais - o "casamento" da experiência dos vales, enquanto instrumento simplificado de acesso a competências (I&D, inovação, internacionalização, formação, empreendedorismo, etc.), com os projetos de investimento é, neste contexto, particularmente enriquecedor.
2.5. Assegurar a indução de "procuras" mais qualificadas e um maior foco nos setores identificados como centrais no quadro das estratégias de especialização inteligente.
2.6. Reforçar a seletividade - a concretizar, ao nível dos regulamentos e, sobretudo, dos Avisos de Abertura de Concurso, pela utilização de critérios mais rigorosos e restritivos de elegibilidade, seleção e hierarquização de candidaturas-, dando seguimento e aprofundando esforços recentes de maior afunilamento, em matéria de privilégio às atividades intensivas em tecnologia e conhecimento no empreendedorismo mais qualificado, ao negócio internacional e aos sectores transacionáveis, à substituição de importações e ao enquadramento dos projetos em polos de competitividade e/ou clusters de base territorial já constituídos ou a constituir.
2.7. Melhorar a eficácia da utilização dos fundos estruturais na captação de IDE de natureza estruturante, com escala e reprodutivo, com fortes efeitos de arrastamento noutros setores de atividade e na competitividade e internacionalização de PME. Neste contexto deverá ser reforçado o objetivo estratégico da redução dos custos de contexto, enquanto fator fundamental na captação de investimento. Neste quadro é importante definir prioridades de política pública dirigidas a setores de intervenção críticos, como são exemplos a Justiça e a Educação, Ciência e Tecnologia.
2.8. Adotar nas abordagens às questões da internacionalização um maior enfoque em intervenções de natureza mais coletiva (particularmente importantes em ações de widening), envolvendo, numa lógica valorizadora de estratégias de eficiência coletiva, dado que nesse âmbito o processo de aprendizagem pode ser muito facilitado e potenciado.
2.9. Em termos de foco setorial, os elevados impactos potenciais e efetivos identificados em matéria de reforço da orientação para os mercados internacionais associados a projetos apoiados em sectores intensivos em tecnologias torna recomendável que no futuro se foquem os apoios neste tipo de atividades, mas particular atenção deve ser aos setores com maior valor acrescentado nacional nas exportações e, eventualmente, a atividades com algum caráter estratégico e emergente ou onde o grau de penetração das importações seja significativo.
2.10. A promoção de uma economia baseada no conhecimento e na inovação, por via do estímulo ao desenvolvimento científico e tecnológico e do fomento do empreendedorismo deve continuar a constituir uma aposta com a magnitude e a ambição significativas verificadas no COMPETE. Em matéria de aumento da I&D empresarial, o sucesso desta aposta exige um esforço futuro redobrado de indução de mudança estrutural nestas regiões, seja pela via da promoção mais voluntarista do empreendedorismo qualificado seja pela instigação de investimentos produtivos com significado (incluindo IDE) em setores de atividade mais intensivos em tecnologia ou conhecimento.
2.11. Sugere-se a continuidade de uma forte priorização à I&D em co promoção e a indução de uma maior ambição nos projetos mobilizadores, dirigindo-os sobretudo para o apoio de projetos arriscados e voluntaristas, que comportem elevado potencial para induzir mudanças estruturais no perfil de especialização da economia e que sejam capazes de atrair e envolver players (nacionais ou estrangeiros) que ocupem posições estratégicas de relevo em cadeias de valor globais intensivas em tecnologia e conhecimento.
2.12. Na conceção das intervenções deve ser dada particular atenção à dimensão financeira, contemplando um conjunto desejavelmente mais articulado e integrado de mecanismos de apoio ao investimento de base empresarial, envolvendo sistemas de incentivos financeiros, capitais de risco, garantias, contragarantias e caucionamento mútuo, na facilitação do acesso ao capital alheio, e incentivos fiscais, tendo em consideração que a melhoria do desempenho competitivo da economia nacional passará, necessariamente, pelo aumento significativo da produtividade e inovação nas empresas e por níveis acrescidos de integração e orientação para os mercados internacionais e pela correção das atuais dificuldades em matéria de financiamento do investimento empresarial (seja ao nível de capitais próprios, de acesso competitivo aos capitais alheios, seja ainda de alguma desadequação dos instrumentos de engenharia financeira disponíveis, sobretudo para financiamento de projetos de expansão e consolidação de posições nos mercados internacionais).
2.13. Promover a revisão sensível dos modelos de financiamento que suportam as diferentes políticas públicas plurifundo, privilegiando-se, cada vez mais, lógicas articuladas e sinérgicas de capital de risco, business angels, crédito bonificado, microcrédito, incentivos reembolsáveis isentos de juro, convertíveis em capital em função dos níveis de execução e desempenho atingidos nos projetos, e a utilização da política fiscal como instrumento ao serviço da capacitação e da criação de riqueza (incentivos fiscais, modulação da TSU, etc.). Deve-se restringir os incentivos a fundo perdido às intervenções que tenham que ver, designadamente, com a provisão dos bens e serviços públicos e de mérito, geradores de externalidades positivas importantes, e que permitam a ultrapassagem de falhas inequívocas de mercado, particularmente na área da I&DT.
2.14. No domínio do apoio a Entidades do Sistema Científico e Tecnológico quer para o período restante de vigência do COMPETE quer para o próximo período de programação, é fundamental a manutenção de um instrumento do tipo SAESCTN com uma dotação financeira adequada, a fim de não se interromper a trajetória de consolidação do subsistema de Ciência e Tecnologia em Portugal e, em particular, nas regiões de convergência. Entende-se como necessário, por um lado, evitar a excessiva fragmentação dos apoios à investigação e, por outro lado, aumentar a oportunidade para concursos temáticos e de maior orientação estratégica.
2.15. Deve ser colocado um maior enfoque no desenvolvimento de um quadro regulamentar e administrativo mais flexível, simplificado e desburocratizante no relacionamento com os promotores, com menos investimento "à cabeça" e um acompanhamento físico mais efetivo das estratégias e dos ciclos de investimento, particularmente dos promotores bem implantados nas respetivas atividades e/ou clusters, com estratégias claramente orientadas para a inovação e criação de valor e para o reforço de posições nos mercados internacionais, desde a fase prévia à apresentação da candidatura, passando pela sua preparação e contratualização, até à sua execução e conclusão, avaliando-se e otimizando-se resultados e impactos.
2.16. Deve ser colocado enfoque no lançamento numa base regular, atempada e programada dos avisos de abertura de concurso, salvaguardando o papel organizador, planificador e estabilizador dos sistemas de incentivos na formação das expectativas e intenções empresariais de concretização de investimentos e facilitando a organização e programação dos trabalhos nos organismos intermédios e nas autoridades de gestão.